中國農(nóng)業(yè)投資效率低下

　　新京報(bào)：從2002年開始我們國家加大對農(nóng)民補(bǔ)貼的力度，10年來累計(jì)安排了7631億元。這么多資金投入，為什么農(nóng)業(yè)問題還這么突出？

　　朱信凱：美國最大的部，除了五角大樓國防部就是農(nóng)業(yè)部。而中國，農(nóng)業(yè)部幾乎是最小的部，中國農(nóng)業(yè)行業(yè)的大部分職能都沒有在農(nóng)業(yè)部，行業(yè)職能不在行業(yè)部委這是當(dāng)前我們行政管理體制最大的問題。

　　當(dāng)前我們是“重視農(nóng)業(yè)政策，輕視農(nóng)業(yè)部門；重視支農(nóng)資金，輕視投資效率”。我們每年拿出這么多錢來支持農(nóng)業(yè)，效果怎么樣呢？“十五”和“十一五”前兩年中央和地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投資效率僅為52.7%，也就是說中國投100塊錢，只發(fā)揮了50塊錢的作用。另外50塊錢呢？全部給損耗掉了。這個(gè)數(shù)字也明顯低于發(fā)達(dá)國家83%的效率水平。

　　新京報(bào)：為什么會這樣？

　　朱信凱：農(nóng)業(yè)是一個(gè)行業(yè)和專業(yè)性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)業(yè)的很多職能都不在農(nóng)業(yè)的行業(yè)主管部門。比如農(nóng)業(yè)的投資功能一部分在發(fā)改委，還有一部分在財(cái)政部，財(cái)政部本來是分配資金的，卻專門成立一個(gè)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，管控著比農(nóng)業(yè)部還要多的支農(nóng)投資。這種相對混亂的行政管理體制必然導(dǎo)致低下的投資效率。

　　新京報(bào)：美國農(nóng)業(yè)部是怎么做的？

　　朱信凱：美國的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，當(dāng)前美國農(nóng)業(yè)人口的比重下降到2%，但作為管理農(nóng)業(yè)的核心機(jī)構(gòu)，農(nóng)業(yè)部卻日益龐大。美國農(nóng)業(yè)部正式編制職員多達(dá)10萬人，大部分職員都分散在各州，做著最基層的農(nóng)業(yè)推廣和信息服務(wù)工作。美國農(nóng)業(yè)行政管理體制最大的特點(diǎn)在于它的綜合性，它將農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品以及有關(guān)的管理服務(wù)都容納到這個(gè)大一統(tǒng)的管理機(jī)構(gòu)中，避免了互相推諉、扯皮和工作領(lǐng)域的分割，打破地區(qū)封鎖、行政壟斷和部門分割，有利于明確責(zé)任和提高效率。

　　新京報(bào)：跟美國比較，能得出什么結(jié)論？

　　朱信凱：相比之下，我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)行政管理體制，部門分割，各自為政，任務(wù)不明確，管理手段分散，有事大家一起干，出了問題誰都可以不負(fù)責(zé)任。部門利益還滲透在政策和法律的制定中，使政策法律出臺扯皮多、時(shí)間長，出臺后沒有一個(gè)具體部門督促實(shí)施，達(dá)不到應(yīng)有的效果。

　　新京報(bào)：能舉個(gè)例子嗎？

　　朱信凱：還以投資為例，中國當(dāng)前的投資體制是1995年分稅制改革以后逐步形成的。分稅制改革以后，中央財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，為了加強(qiáng)管理實(shí)行了以發(fā)改委為主的投資管理體制。

　　這一體制在剛開始實(shí)行的幾年，在規(guī)范投資行為，實(shí)現(xiàn)大的投資布局等方面確實(shí)發(fā)揮了重要的作用。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，忽視行業(yè)主管部門的行業(yè)投資所導(dǎo)致投資效率低下的問題就越來越突出了。不僅是農(nóng)業(yè)部存在這樣的問題，其他的部委也是一樣的。

　　新京報(bào)：所以你認(rèn)為，我國的農(nóng)業(yè)管理體制需要改變？

　　朱信凱：我們組織的課題組在國內(nèi)主要農(nóng)業(yè)投資大省的調(diào)研表明，體制不完善所造成的部門矛盾與沖突已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)投資的使用效果和效率；而所有省份調(diào)研的結(jié)果都顯示，中央財(cái)政農(nóng)業(yè)投資效率低下最主要的原因在于中央層面政策的非協(xié)調(diào)性。

　　因此，我認(rèn)為，從根本上徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)投資管理體制已經(jīng)成為迫在眉睫的突出問題。

　　新京報(bào)：怎么改變？

　　朱信凱：“十七大”之前我就呼吁農(nóng)業(yè)的大部制改革，重構(gòu)農(nóng)業(yè)投資管理體制。

　　首先，行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)從中央與地方的范圍和關(guān)系的調(diào)整入手，逐步建立新型、高效的中央與地方的關(guān)系模式。

　　其次，在中央和地方的農(nóng)業(yè)投資事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)投資主體的職能和執(zhí)行力，即要逐步形成垂直管理的農(nóng)業(yè)行政管理體制。

　　第三，要逐步推進(jìn)農(nóng)業(yè)“大部制”改革，重構(gòu)農(nóng)業(yè)投資管理體制。這個(gè)“大部制”并不是簡單的合并，而是將職能相近、業(yè)務(wù)雷同的部門整合在一起。它的實(shí)質(zhì)是按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三者相互協(xié)調(diào)、相互制約的原則來構(gòu)建政府的組織結(jié)構(gòu)。