上合組織杜尚別峰會16日開始舉行。據(jù)悉，在這次成立20周年的里程碑式會議上，上合組織成員國元首將啟動接收伊朗成為上合成員國的程序，并接納埃及和沙特作為對話伙伴國的申請，拉開新一輪“擴員”序幕。作為冷戰(zhàn)后非西方世界的重要制度性嘗試，上合組織從最初的邊境安全互信機制演變?yōu)楹w政治、安全、經(jīng)濟和文化的多元化互動平臺，成為歐亞大陸最具綜合影響力的區(qū)域組織。從發(fā)展歷程來看，由最初6個成員國到今天的18個成員國、觀察員和對話伙伴，“擴員”進程對上合組織的發(fā)展帶來多重利好。

上合組織 資料圖

第一，拓展主體代表性和制度性權(quán)力。上合組織“擴員”進程并非倉促決策，而是依托戰(zhàn)略性、前置性的制度設(shè)計。2004年起，成員國先后通過《上合組織觀察員條例》《上合組織對話伙伴條例》兩份重要法律文件，確立由“成員國”“觀察員”“對話伙伴”構(gòu)成的多層主體結(jié)構(gòu)。2010年起，上合組織又陸續(xù)通過《上合組織接收新成員條例》《上合組織程序規(guī)則》《加入上合組織義務(wù)的備忘錄范本》《給予上合組織成員國地位程序》等系列文件，細(xì)化了接納新成員的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序。從實踐來看，有序的“擴員”進程成為上合組織進一步拓展地理空間和地緣輻射、提升議題設(shè)置能力和治理能效、增強國際影響力和話語權(quán)的重要步驟。

第二，提升地區(qū)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。隨著恐怖主義、分裂主義和極端主義勢力呈現(xiàn)碎片化、小型化和網(wǎng)絡(luò)化的“3.0”時代特點，中亞的“三股勢力”加深與其毗連地區(qū)的勾連滲透。阿富汗塔利班的“奪權(quán)效應(yīng)”也可能形成負(fù)面示范，引發(fā)中亞鄰國的“圣戰(zhàn)”組織、伊斯蘭運動等窺伺效慕。上合組織擴員有助于形成打擊“三股勢力”的多方協(xié)調(diào)和多維聯(lián)動格局，引領(lǐng)構(gòu)筑“內(nèi)圈—外圍—邊緣”的多層地區(qū)安全體系，利用“上合組織—阿富汗聯(lián)絡(luò)組”組建基于安全、經(jīng)濟和發(fā)展議程的地區(qū)議題聯(lián)盟。此外，各類成員在政治、安全、經(jīng)濟等方面的比較優(yōu)勢，也有助于提升上合組織作為解決當(dāng)前重大問題、保障地區(qū)和國際安全、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展多邊機制的作用。

第三，展現(xiàn)非西方治理進程的獨特價值。面對冷戰(zhàn)思維、單邊主義、強權(quán)政治等陳舊思維的死灰復(fù)燃，以及為霸權(quán)干涉遮丑的“偽多邊主義”，上合組織進一步“擴員”充分說明，以互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展為主的“上海精神”具有普遍認(rèn)同感；以“不干涉內(nèi)政”原則為核心的主權(quán)規(guī)范具備廣義實踐性；以“非同盟政治”構(gòu)成的治理路徑具有獨特生命力；以非西方標(biāo)準(zhǔn)和理念推動的合作模式，對于不同文明歸屬、政治體制、意識形態(tài)和發(fā)展目標(biāo)的國家間合作具有重要借鑒意義。

但不可否認(rèn)的是，上合組織在“擴員”進程中也面臨新挑戰(zhàn)。例如，各方對擴員意義的理解偏差可能導(dǎo)致組織核心價值的“失焦”；相對模糊的成員國門檻可能導(dǎo)致治理需求與能力的錯配；議題排序差異或?qū)е?ldquo;協(xié)商一致”原則對治理成效形成制約；利益訴求差異可能引發(fā)對組織發(fā)展定位的質(zhì)疑；各類成員的內(nèi)部矛盾和外部糾紛還可能使上合組織成為各類沖突的衍生平臺。

因此，上合組織在推進有序“擴員”的同時，仍需同步加強機制和能力的完善優(yōu)化。

一是謀劃治理重心與功能邊界的再定位。從成員結(jié)構(gòu)來看，中亞國家依然是上合組織的核心成員，而維護中亞安全與穩(wěn)定則是其傳統(tǒng)核心功能。新一輪擴員后，上合組織的治理重心將向外自然延展，形成“立足中亞、輻射南亞、拓展西亞和東南亞”的全新定位。上合組織成員構(gòu)成的變化，大概率引發(fā)有關(guān)其議事日程、機制設(shè)計、發(fā)展模式和遠(yuǎn)景規(guī)劃的被動調(diào)整，從而對既有政治法律體系和功能邊界劃分提出新要求。

二是實現(xiàn)代表性和決策力之間的再平衡。去年以來，上合組織在緩和化解“納卡沖突”、吉塔邊境沖突、中印邊境摩擦等方面缺乏顯示度；在制定統(tǒng)一行動綱領(lǐng)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，設(shè)立經(jīng)濟復(fù)蘇計劃等應(yīng)對新冠疫情方面表現(xiàn)“滯后”，擴員后的上合組織將面臨更多有關(guān)治理能效“短板”的質(zhì)疑。同時，擴員可能打破中俄“雙核驅(qū)動”與多層互動兼顧的傳統(tǒng)格局，新老成員之間的傳統(tǒng)矛盾和深層分歧將導(dǎo)致組織內(nèi)部的政治生態(tài)更為復(fù)雜，如何平衡普遍代表性和“協(xié)商一致”原則成為未來發(fā)展的重要任務(wù)。

三是促進成員擴容和制度優(yōu)化的再磨合。隨著上合組織擴員進程的加速，針對各類成員對組織發(fā)展所作貢獻的評價機制，針對“僵尸型”成員的約束機制，針對“離心成員”的強制清退機制，以及針對國家主動退出的執(zhí)行細(xì)則等，均需與“擴員”進程同步推進和完善，避免因成員擴容造成上合組織的權(quán)威性下降。此外，建立預(yù)防性外交措施，創(chuàng)設(shè)危機預(yù)警與管控、沖突協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置程序等制度性優(yōu)化措施也應(yīng)列入未來議程。

四是加強規(guī)劃愿景和執(zhí)行能力的再匹配。由于部分成員未將上合組織作為對外合作的優(yōu)先框架，區(qū)域內(nèi)各類多邊機制、倡議與上合組織的協(xié)同關(guān)系尚未理順，組建上合組織能源俱樂部、推進多邊環(huán)境合作等規(guī)劃進展并不明顯。成員國需要在合作理念、倡議不斷推陳出新的同時，強調(diào)可持續(xù)性和追溯評價指標(biāo)，做好與區(qū)域內(nèi)外機制的多軌協(xié)調(diào)和并行。

總之，如何繼續(xù)強化上合組織的整體性價值，推動擴員從形式意義向?qū)嵸|(zhì)意義進化，實現(xiàn)治理與合作的提質(zhì)增效，釋放新興議題中的合作潛力，是上合組織在下一個20年彰顯凝聚力和生命力的關(guān)鍵。

（作者：趙隆 上海國際問題研究院研究員）

（來源：環(huán)球時報）