本月初，北約29個成員國的領導人齊聚英國倫敦，既為慶祝北約成立70周年，更為商討北約如何轉(zhuǎn)型以更好地適應未來。70年來，北約跨越了冷戰(zhàn)、冷戰(zhàn)后初期和新世紀，成員國從最初的12個增加到現(xiàn)在的29個，逐步從地區(qū)型軍事集團向全球最大政治軍事聯(lián)盟轉(zhuǎn)變。近年來，在歷史與現(xiàn)實因素的共同作用下，北約受到內(nèi)部分歧加大、外部風險挑戰(zhàn)增多、轉(zhuǎn)型發(fā)展前景不明的困擾。此次倫敦峰會受到國際社會普遍關注，不僅因為有“北約腦死亡”的前奏和“群嘲特朗普”的插曲，更因為峰會的主調(diào)清晰明確，那就是“古稀之年”的北約正試圖開啟新一輪調(diào)整轉(zhuǎn)型，正如北約秘書長斯圖爾滕貝格在峰會上所說的：“當世界改變時，北約將隨之而變。”這勢必對地區(qū)與國際安全事務產(chǎn)生深遠影響。
但北約轉(zhuǎn)型背負著三個歷史“包袱”。70年前，北約首任秘書長伊斯梅爵士曾用三句話概括北約成立的宗旨：留住美國人，擋住蘇聯(lián)人，壓住德國人。70年后，華約早已解體，蘇聯(lián)不復存在，冷戰(zhàn)硝煙散盡。北約作為冷戰(zhàn)“遺物”，經(jīng)歷數(shù)次轉(zhuǎn)型，再次來到變革的十字路口。今天，這三句話有了新的含義，可以用來概括北約轉(zhuǎn)型背負的三大歷史“包袱”。
一是美歐關系的不平等。冷戰(zhàn)后美國留下了，因為美國“對北約的承諾從來沒有動搖過”，但歐洲與美國在跨大西洋同盟關系中的地位從來也沒有平等過，盡管冷戰(zhàn)后有更多的歐洲國家加入北約，但北約過去是、現(xiàn)在仍然只是美國實現(xiàn)其全球戰(zhàn)略的重要工具。二是防范圍堵俄羅斯。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約因失去對手一度遭遇生存危機，但北約東擴的步伐異常堅定，拒絕俄羅斯加入的態(tài)度也一貫明確，說明對俄羅斯的防范圍堵仍然是其合法性的主要來源。三是德法作用有限。德國與法國作為歐洲核心國家，雖然一直倡導歐洲獨立防務，但在北約已牢固確立其在歐洲安全體系中主導地位的情況下，德法亦將自身安全與歐洲安全系于北約，雖不事事唯美國馬首是瞻，但其作用受到很大制約。
北約轉(zhuǎn)型還面臨著諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，北約通過不斷調(diào)整角色定位，實現(xiàn)從地區(qū)軍事同盟向全球軍事政治同盟的轉(zhuǎn)變，以確保主導歐洲安全并獲得全球影響力。此次倫敦峰會上，北約各成員國聚焦“轉(zhuǎn)變”，在提高成員國軍備水平、應對恐怖主義威脅、開辟太空作為第五“作戰(zhàn)領域”、維護包括5G在內(nèi)的通信基礎設施安全和推進更公平的責任分擔等一系列重大議題上達成共識。但共識難掩分歧，北約的下一步轉(zhuǎn)型，仍面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
首先，美歐存在矛盾分歧。在價值理念上，特朗普政府奉行的“美國優(yōu)先”原則與北約的集體安全理念存在一定沖突。在安全威脅認知上，美國視中、俄為主要戰(zhàn)略對手，而法、德等歐洲國家大多認為恐怖主義才是主要安全威脅。在責任分擔上，美國數(shù)次以退出北約相威脅，終于獲得歐洲盟友和加拿大承諾到2024年增加軍費投入至4000億美元；但美國與盟友在該問題上的分歧將長期存在，因為除了軍費投入，還有軍事行動的參與問題；近年來，北約的歐洲成員更傾向于按自身利益決定是否參與美國主導的海外軍事行動，不愿亦步亦趨配合美國。
其次，北約面臨的安全環(huán)境動蕩且充滿不確定性。一是安全威脅多樣，既有傳統(tǒng)安全領域的軍事沖突甚至戰(zhàn)爭威脅，更有非傳統(tǒng)安全領域的恐怖主義、跨國犯罪、難民危機、網(wǎng)絡安全等威脅，不同成員國對威脅的排序各不相同。二是應對方式復雜，單純運用軍事手段難以解決，必須綜合運用政治、外交和軍事等各種手段加以應對。三是行動區(qū)域擴大，突破了北約原來防御范圍。種種內(nèi)外挑戰(zhàn)，使北約的角色定位模糊不清，進而影響轉(zhuǎn)型的效果。
北約轉(zhuǎn)型的未來充滿著不確定。背負歷史“包袱”，面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)，北約的轉(zhuǎn)型之路注定不會一帆風順。有西方評論認為，北約倫敦峰會結(jié)束了，但事關北約未來的問題依然沒有解決。北約作為冷戰(zhàn)“遺物”，始終面臨合法性困境，不斷轉(zhuǎn)型也是為了破解這一難題。北約需要轉(zhuǎn)型也正在轉(zhuǎn)型，但北約的未來并不確定。北約如何彌合成員國之間的分歧，特別是歐洲國家與美國之間的分歧？如何處理與俄羅斯的關系？如何以軍事力量為后盾，綜合運用政治、外交和科技手段應對多樣化的安全威脅？北約運用多種力量的邊界在哪里？這些問題都是觀察北約走向的風向標。未來，北約也許會變得越來越不像“北約”，但有一點可以確定，那就是它將以新的方式對地區(qū)與全球安全事務產(chǎn)生深遠影響。
(作者：王嘯，系空軍指揮學院戰(zhàn)略戰(zhàn)役系講師)
