作者 蕭衡鐘
(華中師范大學(xué)臺(tái)灣與東亞研究中心研究員，北京大學(xué)、中國(guó)文化大學(xué)博士)
美國(guó)總統(tǒng)拜登在12月27日簽署了《2022財(cái)政年度國(guó)防授權(quán)法案》(FY 2022 NDAA)，總價(jià)值約7682億美元，是美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院民主黨人和共和黨人經(jīng)過激烈談判達(dá)成的妥協(xié)，拜登稱是落實(shí)支持美國(guó)國(guó)防的關(guān)鍵權(quán)力，當(dāng)中包含有強(qiáng)化“抗中”、“助臺(tái)灣地區(qū)增強(qiáng)自我防衛(wèi)”、“支持邀請(qǐng)臺(tái)灣參與環(huán)太軍演(RIMPAC)”等。
“環(huán)太軍演”長(zhǎng)達(dá)一個(gè)月，有二十多國(guó)參加，參加人數(shù)高達(dá)兩萬五千人，演習(xí)過程將受到國(guó)際媒體高度注目，臺(tái)灣地區(qū)如若獲邀參與，勢(shì)必挑動(dòng)中美關(guān)系的敏感神經(jīng)，更將考驗(yàn)美國(guó)的 “一中政策”。
以“抗中保臺(tái)”為主軸的《國(guó)防授權(quán)法》
《國(guó)防授權(quán)法》為美國(guó)國(guó)防部次年的年度預(yù)算，授權(quán)法經(jīng)提交國(guó)會(huì)審查預(yù)算及用途后由參、眾兩院提案表決通過，最后呈送美國(guó)總統(tǒng)簽署生效。自從1961年以來，美國(guó)連續(xù)57個(gè)年度的《國(guó)防授權(quán)法》都獲兩院表決通過，因此，已被認(rèn)定為勢(shì)必通過的法案，也正因?yàn)槿绱耍岚刚邥?huì)伺機(jī)加入“與國(guó)防未必直接相關(guān)”之條文或內(nèi)容，以凸顯當(dāng)前聯(lián)邦政府與國(guó)會(huì)的共識(shí)。
當(dāng)我們從特朗普任內(nèi)三個(gè)年度的《國(guó)防授權(quán)法》、以及拜登上任后首個(gè)《國(guó)防授權(quán)法》中有關(guān)“臺(tái)灣部分條文”做比較，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)于行政部門的監(jiān)督與要求，且條文內(nèi)容朝逐年如何落實(shí)“抗中”的政策施行方向做漸進(jìn)調(diào)整，由此可看出美國(guó)早已將臺(tái)灣視為“抗中”的棋子了，并將臺(tái)灣地區(qū)給納入其“印太戰(zhàn)略伙伴”之列，正因?yàn)槿绱耍簿陀辛嗣绹?guó)要“保臺(tái)”的需要了。
例如特朗普上任后，美國(guó)國(guó)會(huì)拋出了2018年“邀請(qǐng)臺(tái)灣參加聯(lián)合軍演”的呼吁；2019年則要求“與臺(tái)灣加強(qiáng)人道主義救援”、“救災(zāi)合作及醫(yī)療船訪問”、“協(xié)助臺(tái)灣開始發(fā)展不對(duì)稱戰(zhàn)力及水下作戰(zhàn)能力”，“擴(kuò)大雙方軍事合作的機(jī)會(huì)”；到了2020年，更是要求將“美臺(tái)互動(dòng)的實(shí)際成效”納入法案規(guī)定中，包括“國(guó)務(wù)院及國(guó)防部高層與臺(tái)灣方面的接觸”、對(duì)于“增強(qiáng)臺(tái)灣防務(wù)的實(shí)質(zhì)幫助”、“網(wǎng)絡(luò)安全議題”等。
而在“保臺(tái)”方面，這幾年的《國(guó)防授權(quán)法案》在對(duì)臺(tái)政策雖重復(fù)提及雙方依據(jù)中美三公報(bào)、所謂“臺(tái)灣關(guān)系法”、及“六項(xiàng)保證”來強(qiáng)化對(duì)臺(tái)承諾、提高臺(tái)灣的自我防衛(wèi)能力，但實(shí)已有所偏頗，背離了一個(gè)中國(guó)政策而偏向了臺(tái)灣，其他技術(shù)及行政方面也逐年修正，像是軍售方面除要求流程簡(jiǎn)化、隨到隨審?fù)猓?019年也要求強(qiáng)化技術(shù)轉(zhuǎn)移，到了2020年直接為臺(tái)灣量身訂做軍售品項(xiàng)。
在聯(lián)合訓(xùn)練部分，除增加軍種派訓(xùn)數(shù)量及層級(jí)擴(kuò)大外，2020年美國(guó)國(guó)會(huì)更要求美臺(tái)軍事接觸成果必須要以能增強(qiáng)臺(tái)灣防衛(wèi)為目的，美國(guó)國(guó)防部也開始主動(dòng)參與臺(tái)灣方面的防務(wù)相關(guān)事務(wù)規(guī)劃，例如發(fā)展不對(duì)稱戰(zhàn)力發(fā)展及網(wǎng)絡(luò)安全治理等，顯見美國(guó)國(guó)防部及國(guó)會(huì)對(duì)于協(xié)助臺(tái)灣加強(qiáng)其自衛(wèi)能力的關(guān)注程度正逐年提升。
到了2022年度的《國(guó)防授權(quán)法》，為了投注資金擴(kuò)大太平洋嚇阻倡議(Pacific Deterrence Initiative)以因應(yīng)與中國(guó)大陸的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，并強(qiáng)化與盟友的合作，包括固與日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)等連手圍堵大陸，該法案7682億美元的總價(jià)格比拜登政府最初向國(guó)會(huì)提出的要求多出了250億美元，包含了向“太平洋威懾計(jì)劃”提供71億美元資金、以及美國(guó)國(guó)會(huì)“關(guān)于臺(tái)灣政策”的聲明。
在《2022年國(guó)防授權(quán)法》的第1241條至1252條中，還包含大量涉及印太地區(qū)和臺(tái)海兩岸的內(nèi)容，法案建議美國(guó)要與臺(tái)灣進(jìn)行實(shí)地訓(xùn)練與軍事演習(xí)，包括酌情邀請(qǐng)臺(tái)灣參加與“2022年環(huán)太平洋軍演”，“協(xié)助臺(tái)灣發(fā)展不對(duì)稱防衛(wèi)能力”、“確保臺(tái)灣具足夠的自我防衛(wèi)能力”，并促進(jìn)包括軍事與防務(wù)部門在內(nèi)的美臺(tái)官員在戰(zhàn)略、政策與職能層級(jí)上的交流。
有計(jì)劃地逐步提升臺(tái)灣在“印太戰(zhàn)略”中的角色
《2022年度國(guó)防授權(quán)法》中并強(qiáng)調(diào)，美國(guó)的政策是維持美軍阻止中國(guó)大陸武統(tǒng)臺(tái)灣、造成既成事實(shí)(fait accompli)的能力，因此要求美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)需遞交關(guān)于臺(tái)灣防衛(wèi)能力的評(píng)估報(bào)告給國(guó)會(huì)，特別是強(qiáng)化防務(wù)規(guī)劃合作、提高美臺(tái)軍事力量的互相可操作性與臺(tái)灣后備力量，加強(qiáng)美國(guó)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)與臺(tái)灣的合作。
這從特朗普上任后的對(duì)臺(tái)軍售就可以看出較以往不同之處，其品項(xiàng)不同于以往防衛(wèi)性武器或常規(guī)后勤維持零件，先進(jìn)武器計(jì)增售F-16V戰(zhàn)機(jī)、M1A2T戰(zhàn)車、人攜式刺針導(dǎo)彈及AGM-88B高速反輻射導(dǎo)彈等項(xiàng)，其中AGM-88B高速反輻射導(dǎo)彈在作戰(zhàn)中功用為對(duì)敵方防空武器行源頭打擊，都早已超出過去所謂“臺(tái)灣關(guān)系法”規(guī)范“僅售臺(tái)防衛(wèi)性武器”的限制了。
此外在提升臺(tái)灣偵搜雷達(dá)、防空導(dǎo)彈等相關(guān)性能，增加早期預(yù)警能力及協(xié)助戰(zhàn)機(jī)飛行員人員培訓(xùn)方面也多有所進(jìn)展，特別美國(guó)對(duì)人攜式刺針導(dǎo)彈的販賣相當(dāng)慎重，代表美國(guó)已在某種程度上“相當(dāng)信任”臺(tái)灣了。
過去，對(duì)臺(tái)軍售常常成為中美關(guān)系談判的籌碼，但回顧歷任美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，無論政治傾向是否偏向中國(guó)大陸，卻都很重視對(duì)臺(tái)軍售，在“印太戰(zhàn)略抗中”的剛性需求下，特朗普與拜登政府的舉動(dòng)只是更加確認(rèn)了美國(guó)對(duì)于臺(tái)灣的重視。因?yàn)樵?ldquo;印太戰(zhàn)略”下，美國(guó)已將海外軍事力量部署的重心逐步由中東轉(zhuǎn)向亞洲，一方面既要抗衡大陸的軍事崛起、另一方面又需要持續(xù)保有美軍軍事存在的優(yōu)勢(shì)。
因此，隨著亞太情勢(shì)變化，當(dāng)“印太戰(zhàn)略”的重心放在軍事合作時(shí)，各項(xiàng)政策自然傾向于臺(tái)灣，從法案修正、高層互訪、軍售正常化、軍艦穿越臺(tái)海到參加軍事演習(xí)，除了有助提升軍事合作外，也有去除亞洲盟國(guó)對(duì)于美國(guó)在亞洲影響力下降的疑慮。
美對(duì)臺(tái)軍事交流從以往迄今，一直受美國(guó)國(guó)家利益、戰(zhàn)略利益與中國(guó)大陸因素的影響，從“圍堵政策”(containment policy)、“交往政策”(engagement policy)到“圍和政策”(congagment policy)，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)制衡中國(guó)大陸崛起的政策往往圍繞在一中政策以及對(duì)臺(tái)軍售與軍事交流的議題上，而其中的關(guān)鍵則在于美國(guó)行政部門與國(guó)會(huì)的態(tài)度。
