作者 柳金財(cái) 臺(tái)灣佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系助理教授

　 日前在大陸廈門市長期擔(dān)任小區(qū)主任助理的曾雅琦等27名臺(tái)灣民眾，遭臺(tái)“內(nèi)政部”認(rèn)定擔(dān)任大陸“黨政軍職務(wù)”，違反“兩岸人民關(guān)系條例”，各裁罰新臺(tái)幣10萬元。上述臺(tái)灣民眾因不服前述裁罰集體提起行政訴訟，臺(tái)北高等行政法院判決此項(xiàng)小區(qū)主任助理職務(wù)雖具政治性，但不至于妨害臺(tái)灣安全或利益，開罰新臺(tái)幣10萬元違法律比例原則、侵害“憲法”保障人民的思想自由，判決撤罰、可上訴。而反對此判決者，則認(rèn)為臺(tái)北高等行政法院僭越行政權(quán)，對于“國家安全”的專業(yè)判斷，實(shí)有違權(quán)力分立原則；批判此種毫無民主防衛(wèi)思維，恐讓大陸順勢滲透，敗壞臺(tái)灣民主法治。

　  然此案經(jīng)“行政法院”于8月6日判決，認(rèn)定裁罰不符合法律比例原則及違憲，裁判曾雅琦等27人免罰。隨即臺(tái)“內(nèi)政部”表示不服，將提出上訴；陸委會(huì)也表示支持“內(nèi)政部”上訴。從民進(jìn)黨當(dāng)局角度檢視之，陸委會(huì)認(rèn)定小區(qū)居民委員會(huì)（居委會(huì)）是大陸各級人民政府所屬基層行政組織，屬公告禁止臺(tái)灣民眾擔(dān)任職務(wù)的黨政軍機(jī)構(gòu)。臺(tái)“內(nèi)政部”據(jù)此依違反“兩岸人民關(guān)系條例”，個(gè)別裁處10萬元罰緩；并認(rèn)為臺(tái)灣民眾到大陸擔(dān)任小區(qū)主任助理裁罰案，系經(jīng)相關(guān)機(jī)關(guān)會(huì)商認(rèn)定違反“兩岸人民關(guān)系條例”第33條第2項(xiàng)規(guī)定，每一個(gè)案皆經(jīng)相關(guān)機(jī)關(guān)充分、完整的調(diào)查后，再經(jīng)“內(nèi)政部”裁罰。顯然，“行政法院”判決所展顯司法見解，并不完全認(rèn)同行政部門行為。

　  首先，本案系臺(tái)灣民眾至大陸從事服務(wù)小區(qū)工作，究其性質(zhì)是否涉及擔(dān)任“黨政軍職務(wù)”或?yàn)槠涑蓡T，及其所引發(fā)是否違法及妨害臺(tái)灣安全之爭辯?；旧?，“行政法院”認(rèn)為小區(qū)主任助理涉及“黨政軍職務(wù)”，但非其成員；并不否定陸委會(huì)認(rèn)定任職小區(qū)主任助理系從事“具政治性機(jī)關(guān)（構(gòu)）、團(tuán)體”職務(wù)。曾佩琦等27人擔(dān)任的“小區(qū)主任助理”職務(wù)，并非居委會(huì)、村委會(huì)編制內(nèi)“成員”，不是村（居）委員會(huì)組織法所設(shè)置干部。但“行政法院”認(rèn)為小區(qū)主任助理必須長期駐點(diǎn)于小區(qū)內(nèi)，并參與小區(qū)治理工作，受小區(qū)的指揮監(jiān)督，遵守工作或紀(jì)律要求，確實(shí)擔(dān)任具政治性機(jī)關(guān)（構(gòu)）、團(tuán)體“職務(wù)”。

　  其次，大陸村委會(huì)或居委會(huì)雖屬基層群眾自治性組織，仍應(yīng)服從“民主集中制”、“黨管一切干部原則”的組織原則；政府與群眾自治性組織關(guān)系，也有陷入“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”與“指導(dǎo)關(guān)系”、 “行政化”與“自治化”爭論。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第2條：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”

　  在城市也有這樣基層自治性組織扮演公共事務(wù)執(zhí)行之協(xié)助者角色。依據(jù)《城市居民委員會(huì)會(huì)組織法》第2條：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”、第3條明訂 “居民委員會(huì)的任務(wù)”，包括辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)；調(diào)解民間糾紛；協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作。

　  故“行政法院”判決書指出大陸小區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)是群眾性自治組織，雖非政府機(jī)關(guān)，且無完整行政權(quán)力，但仍肩負(fù)宣傳國家法律和政策、公共服務(wù)、民間調(diào)解、治安維護(hù)及民意傳達(dá)等工作；并協(xié)助推動(dòng)公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等事務(wù)，承擔(dān)相當(dāng)于基層政府的行政管理職能，并必須接受政府機(jī)關(guān)指導(dǎo)，確為《兩岸人民關(guān)系條例》所稱的 “具政治性機(jī)關(guān)(構(gòu))、團(tuán)體”。

　　 再者，按2004年3月1日公告生效“臺(tái)灣地區(qū)人民、法人、團(tuán)體或其他機(jī)構(gòu)，禁止擔(dān)任大陸地區(qū)黨務(wù)、軍事、行政或具政治性機(jī)關(guān)（構(gòu)）、團(tuán)體之職務(wù)或?yàn)槠涑蓡T”事項(xiàng)，指明“臺(tái)灣地區(qū)人民、法人、團(tuán)體或其他機(jī)構(gòu)，不得擔(dān)任大陸地區(qū)黨務(wù)、軍事、行政或具政治性機(jī)關(guān)（構(gòu)）、團(tuán)體之職務(wù)。”；表明“不得為”前述機(jī)關(guān)（構(gòu)）、團(tuán)體之成員。此限制措施涵蓋“不得擔(dān)任職務(wù)”、“不得為成員”兩種。

　　 同時(shí)公告事項(xiàng)中規(guī)范 “一、禁止擔(dān)任大陸地區(qū)黨務(wù)、軍事、行政或具政治性機(jī)關(guān)（構(gòu)）、團(tuán)體之職務(wù)或?yàn)槠涑蓡T之原則：（一）涉及國家認(rèn)同或基本忠誠度；（二）對臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作；（三）有妨害國家安全或利益之虞。”換言之，擔(dān)任這些職務(wù)或?yàn)槠涑蓡T必須涉及國家認(rèn)同、對臺(tái)統(tǒng)戰(zhàn)工作及妨害國家安全之虞，始能加以裁罰。

　　 最后，根據(jù)前述公告指明具政治性之機(jī)關(guān)（構(gòu)）、團(tuán)體，包括：一、黨務(wù)系統(tǒng)：例如中國共產(chǎn)黨中央、各級黨務(wù)機(jī)構(gòu)及該等機(jī)構(gòu)直屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)機(jī)構(gòu)（人民日報(bào)等）、派出機(jī)構(gòu)（中央金融工作委員會(huì)等）、工作部門和辦事機(jī)構(gòu)或議事性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及所屬團(tuán)體。二、軍務(wù)系統(tǒng)：例如，中央軍事委員會(huì)總部機(jī)關(guān)、人民解放軍四總部、各軍兵部和武警總部、人民解放軍各大軍區(qū)、各軍事院校及該等單位直屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、團(tuán)體。三、政務(wù)系統(tǒng)：國務(wù)院及其所屬各部委、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、辦事機(jī)構(gòu)、部委管理國家局、各級人民政府（省、直轄市、自治區(qū)；縣區(qū)市旗、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織）、各級人民法院、各級人民檢察院及該等行政機(jī)關(guān)所屬機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、團(tuán)體。

　  此外，“各級人民代表大會(huì)制度組織、各級政治協(xié)商會(huì)議制度組織、村級行政組織、黨派群眾組織團(tuán)體、大眾傳播體系組織、具有準(zhǔn)官方性質(zhì)之社會(huì)團(tuán)體。”亦為明列禁止之職務(wù)。很明顯的，在2004年陸委會(huì)所公告涉及禁止擔(dān)任大陸地區(qū)黨務(wù)、軍事、行政或具政治性機(jī)關(guān)（構(gòu)）、團(tuán)體之職務(wù)或?yàn)槠涑蓡T，已明文禁止參與村級行政組織、群眾組織團(tuán)體。

　  總言之，無論是村委會(huì)或居委會(huì)皆為基層群眾自治性組織，非屬國家行政組織；村委會(huì)、居委會(huì)主任也不是國家公務(wù)人員，遑論小區(qū)主任助理。若將小區(qū)主任助理角色視為臺(tái)灣地區(qū)的村里干事對比，固然其職務(wù)有部分雷同；但小區(qū)主任助理為約聘人員，并非村委會(huì)與居委會(huì)中法定組織成員。而村里干事則為正式公務(wù)人員，兩者與政府關(guān)系不同，小區(qū)主任助理受雇于基層群眾自治性組織，而村里干事則隸屬于政府公務(wù)員系統(tǒng)。

　　 值得關(guān)注是，臺(tái)“內(nèi)政部”指稱大陸地方政府招聘臺(tái)灣民眾擔(dān)任小區(qū)助理員工作條件為必須認(rèn)同“九二共識(shí)”，“行政法院”合議庭認(rèn)為此為目前大陸處理涉臺(tái)事務(wù)的一貫手法，宣示意義成分較大，而且是否認(rèn)同“九二共識(shí)”，純屬個(gè)人思想自由或政治信仰問題，“內(nèi)政部”若僅因招聘條件要求應(yīng)聘者認(rèn)同“九二共識(shí)”，就處罰應(yīng)聘赴任者，“形同懲罰個(gè)人的政治立場”，有“違憲”之嫌。誠然，“九二共識(shí)”存否及其內(nèi)涵，不僅兩岸之間有歧見，在臺(tái)灣內(nèi)部也是朝野間難有共識(shí)的政治議題，臺(tái)灣各政黨對于國家定位立場既有不同，政黨輪替已是臺(tái)灣民主常態(tài)，若因政權(quán)更替導(dǎo)致政策主張變更，恐使民眾陷于無所適從的窘境，基于上述理由，判決曾女等27人免罰。

　  顯然，臺(tái)“高等行政法院”認(rèn)為無論是兩岸官方或者臺(tái)灣社會(huì)各政黨間對“九二共識(shí)”之存否與內(nèi)涵，確實(shí)有所不同，不能作為據(jù)此裁罰臺(tái)灣民眾因承認(rèn)“九二共識(shí)”而享有工作權(quán)；況且馬英九時(shí)期本承認(rèn)“九二共識(shí)”，2014年也有第一位臺(tái)灣民眾擔(dān)任小區(qū)主任助理一職。若因政黨輪替改變臺(tái)灣執(zhí)政當(dāng)局政策主張，而據(jù)此裁罰不同政治主張者，司法權(quán)或?qū)⒊蔀榍址腹裾螀⑴c權(quán)、工作權(quán)之幫兇。

　  更何況在兩岸具“九二共識(shí)”的共同政治基礎(chǔ)時(shí)，臺(tái)灣民眾擔(dān)任小區(qū)助理員并未被裁罰，待不同政黨執(zhí)政后因政治主張不同而受裁罰，此將造成人民無所適從及工作權(quán)不穩(wěn)定性之困擾。進(jìn)一步言之，這究竟是彰顯出國民黨時(shí)期行政機(jī)關(guān)消極不作為嗎？或司法機(jī)構(gòu)之有意怠惰嗎？抑或是民進(jìn)黨當(dāng)局不遵循法律比例原則、侵害公民權(quán)嗎？或更甚者是違憲？恐怕這需要進(jìn)一步司法論證，以澄清政黨政治歧見之紛爭。